陕西省人民政府贯彻国务院促进煤炭工业健康发展意见的实施意见

陕西省人民政府贯彻国务院促进煤炭工业健康发展意见的实施意见

各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

我省煤炭业近年来实现了显著进步，产量不断攀升，生产技术也在稳步提升，煤矿的安全生产状况有所好转，对国家经济及社会发展的贡献显著。然而，也暴露出诸多问题，如管理机制不畅、产业结构不均衡、发展模式粗放、科技水平不足、安全事故频发、资源消耗巨大、环境治理滞后等。为切实执行《国务院关于推动煤炭行业稳健成长的若干指导意见》（国发〔2005〕18号），推动本省煤炭行业实现稳定、良性、全面的进步，特依据实际情况，制定以下具体实施措施：

一、指导思想、发展目标和基本原则

（一）指导思想。

以邓小平理论及“三个代表”重要思想为指引，全面实行科学发展观，坚定依托科技进步，致力于发展资源利用效率高、安全保障有力、经济效益显著、环境污染程度低的煤炭工业。将煤矿安全生产始终置于各项工作的核心位置，以打造大型煤炭基地、培育大型煤炭企业集团为发展主线，遵循统筹煤炭工业与相关产业同步发展、统筹煤炭开发与生态环境和谐共生、统筹矿山经济与区域经济协同增长的原则，打造与社会主义市场经济体制相契合的新型煤炭工业体系，确保我省煤炭工业实现持续稳定的健康发展。

（二）发展目标。

至“十一五”规划期末，我国煤炭资源开发秩序将趋于规范，着力扶持形成数亿吨规模的煤炭企业集团，成功建设5至6座千万吨级的大型现代化煤矿，努力实现全省煤炭产量突破26000万吨；同时，煤矿的安全基础条件显著提升，瓦斯灾害得到有效控制，安全生产水平显著提高；此外，矿区生态环境也初步实现了改善。在“十二五”规划期末，构建起以科学保护与高效节约为核心的开发监管体系，以大型煤炭基地及大型煤炭企业集团为骨干的煤炭供应体系，以强化管理与加大投入为关键、以先进技术为支撑的安全生产保障体系，以及以煤炭加工转化、资源综合运用和矿山环境整治为要点的循环经济体系。

（三）基本原则。

秉持推进先进生产力与淘汰落后生产力相融合的方针，一方面，我们着力推进现代化大型煤炭基地的建设，扶持壮大煤炭企业集团，并推动中小煤矿进行重组、联合以及技术改造；另一方面，我们持续依法关闭那些布局不合理、安全生产条件不达标、资源浪费严重以及生态环境遭到破坏的小煤矿。秉持标本兼治的理念，致力于解决制约煤炭行业持续发展的关键问题，并致力于构建完善的法规政策调控机制，提升煤炭资源的勘探和开发门槛。恪守“安全至上、预防为主”的指导思想及综合治理的方针，推动煤矿安全文化建设、安全法制建设、安全责任落实、安全科技应用和安全投入水平全面提升。秉持国家指导、支持与企业自主进步相融合的方针，需同时助力企业化解历史遗留难题，营造一个公平竞争的市场氛围，同时也要充分保障企业的自主决策权。恪守体制改革与机制创新相融合的方针，推动煤炭企业构建规范的现代企业制度，形成保障安全生产和促进稳健成长的激励机制与约束机制，持续增强企业的竞争力。秉持煤炭开发与区域经济、社会进步相融合的方针，科学、有序地挖掘煤炭资源潜力，推动煤炭、电力、冶金、化工等行业间的协作，以及煤炭资源的就地转化，进而推动地区经济与社会的和谐共生。

二、强化规划和管理，合理利用和保护煤炭资源

（四）加大煤炭资源勘查力度。

煤炭工业的发展离不开对煤炭资源的勘探工作。我们必须充分利用国家的相关政策，积极筹集资金投入到煤炭资源的勘探中，持续探索和发掘新的资源，从而提升煤炭资源的供应保障水平。当前工作的核心任务是针对省内尚未完成普查和详查的地区，对煤炭资源的一级探矿权市场实施统一管理，并在此基础上制定矿区的整体规划以及矿业权的配置计划，然后根据已获批准的矿区整体规划和矿业权配置计划来具体设置矿业权。需依法严格规范煤炭资源勘探权和采矿权二级市场的转让管理，对国家及各级财政资金投资获得的矿业权转让所得，实施专项账户管理，并将资金投入到煤炭资源的勘探工作中，以促进其持续发展。同时，完善煤炭地质勘探市场的准入机制，培养一支技术精湛、装备先进的煤田地质勘探团队。必须严格遵守地质勘探的技术规范和标准，以此提升勘探的精确度，进而为煤炭资源的科学规划与合理开发利用打下坚实的基础。

（五）加强对煤炭资源的规划管理。

务必坚守“合理规划，布局优先”的基本准则，务必切实优化煤炭资源的开发与管理模式，务必促成从粗放型开发管理向科学合理、保护节约型管理的成功转型。依据煤炭品质、水资源总量以及环境承载能力，对神东、陕北、黄陇这三大煤炭产区，在完成全面普查及大部分详细勘查之后，需制定全面的及功能性的规划，合理确定开发规模、煤炭用途及开采的先后顺序；针对神府新民、榆神、榆横、渭北、彬长等被国家规划的矿区以及对于国民经济具有重大意义的矿区，需严格按照国家规划进行有序开发；而对于国家规划矿区之外的煤炭资源，则需抓紧进行规划工作，力争尽快完成矿区的整体规划。在制定矿区整体规划过程中，省发展改革委需充分听取省煤炭工业局及省国土资源厅的见解；而省煤炭工业局在拟定煤炭开采与生产计划时，亦需征询省发展改革委和省国土资源厅的意见；同样，省国土资源厅在筹划煤炭资源勘探及矿业权配置方案时，也必须征求省发展改革委和省煤炭工业局的意见。矿区总体规划一旦获得批准，便具备法律约束力，新建项目的审核需严格遵循该规划。需设立煤炭资源战略储备机制，对陕北地区的三叠纪和石炭二叠纪煤田中的气煤、焦煤等独特且稀有的煤种实施保护性开采。煤炭管理部门需充分利用煤炭发展蓝图、产业指导方针、法律法规等工具，对煤矿的开发建设及煤炭生产实施严格的监督管理。

（六）加强煤炭资源开发管理。

推行采矿权的有偿获取机制，确保采矿权费用的有效征收，充分运用市场机制在资源分配中的核心地位，推动矿业权的资产化运营。同时，积极倡导并扶持规模较大的煤炭龙头企业参与到国家规划矿区煤炭资源的开发活动中。矿业权的设立与转让遵循“统一规划、集中开发、一次性授权、分期支付”的原则，由省国土资源厅联合省发展改革委、省煤炭工业局共同制定并完善有序流转的制度和规定，依照法律设立矿权或办理流转手续，对采矿权二级市场的有序流转实施严格规范，旨在确保煤炭资源的科学划分与合理利用，进而形成有利于资源保护和节约的煤炭开发秩序。严格遵守煤矿设计的相关标准，强化对开采顺序、开采技术与开发强度的管控，严禁无序开采和过度挖掘，积极推广运用高新技术进行难以开采的煤层和薄煤层的开采。对于煤矿的新建与改扩建工程，必须依照法律程序获得省级煤矿安全生产监督管理部门的审查与批准，同时严格遵循安全生产设施“三同时”原则，即设计、施工与投入使用同步进行。除了受到资源与地质条件的制约，原则上不予以批准建设规模低于30万吨的矿井。

（七）强化煤炭行业管理。

各主要产煤城市和县级政府需进一步加大煤炭行业管理力度榆林市煤炭资源整合实施方案，设立专门的煤炭行业管理机构，确保配备充足的专业技术人员；需定期举行专题会议，听取煤炭生产及煤矿安全监管工作的报告，并迅速协调处理影响行业发展及煤矿安全生产的关键问题。各级煤炭管理部门应切实承担起职责，强化监督与协调工作，依法执行安全监管任务。

（八）保护、节约和合理利用煤炭资源。

必须严格遵守我国针对煤炭资源管理的相关法律条文和技术规范，对于任何设计回收率未达到国家既定标准的煤炭开发项目，均不得予以批准或提交报告。省煤炭工业局需迅速开展研究，并制定煤炭生产矿井储量管理措施。对生产矿井的储量及煤炭资源回收率实施年度审查和持续监管。对于未达到回收率标准的煤矿，必须责令其在规定期限内进行整改；若逾期仍未达标，将依法进行严厉处罚，严重者甚至可能被吊销煤炭生产许可证。推动煤炭企业进行高精度开采区域调查，充分运用地质技术助力煤炭生产，减少矿井生产安全隐患，提升资源回收效率。深入探讨“三下”采煤技术（即在水体下方、关键建筑物下方、铁路下方），并激励开发零散及边缘煤炭资源。

充分运用煤炭资源税收征收政策，积极研究并设立激励机制和约束措施，推动煤炭生产企业实现煤炭资源的节约使用。对于年产量超过30万吨的煤矿，必须建立储量管理机构；而对于年产量低于30万吨的煤矿，则需配备专门的储量管理人员。各煤炭企业均需建立健全储量管理档案和制度，并切实履行储量管理的职责。

三、加快生产布局和产业结构调整

（九）加快大型煤炭基地建设。

依据本省的资源分布状况和开采条件，我们实施了生产布局的优化调整，其核心策略是“巩固渭北，加速向西和向北发展”。在约五年的时间里，我们致力于积极孵化规模达到亿吨级的煤炭企业集团，并努力打造5至6个产能达千万吨的现代煤矿，以期这些企业成为优化煤炭产业结构、构建大型煤炭基地以及参与市场竞争的核心力量。同时，我们还将积极争取国家预算内的资金支持，并将重点放在对煤炭基地的建设和矿区环境的治理上。政策性银行、国有商业银行以及股份制商业银行，应主动优化金融服务榆林市煤炭资源整合实施方案榆林市煤炭资源整合实施方案，增强金融产品创新，全力助力煤炭开发与建设。对于具备条件的煤炭企业，应鼓励其通过上市途径进行融资，依照国家相关法规发行企业债券，从而筹集到必要的建设资金，并加速推进大型煤炭基地的建设进程。

（十）促进煤炭与相关产业的协调发展。

依据协调煤炭工业及相关产业同步发展的原则，遵循煤炭开采与生态环境同步进步的方针，以及矿山经济与地区经济同步提升的指导，大力扶持和推动煤炭企业同交通、电力、钢铁、化工、建材等行业的联姻。同时，采取有效措施，优化运输状况，增强煤炭运输效能，以减轻交通运输对煤炭工业发展的限制。秉持“三个转化”的基本准则，积极推动煤炭与电力相结合的发展模式，同时加速推进大型坑口电站、煤化工产业以及建筑材料工程的建设进程。

（十一）改造整顿和规范中小煤矿。

充分运用市场力量与政策指导，加速推进中小煤矿的整合、升级与优化，实施规模化开发与经营。提倡大型煤炭企业对中小煤矿进行并购与改造，同时支持资源稳定的中小煤矿通过资产整合、联合实施改造。积极推动中小煤矿提升采煤技术，实施技术革新，达成标准化作业，从而全面提升其技术水平、管理水平、安全防护水平、生产规模以及资源回收率。同时，对那些不满足安全生产要求或非法经营的煤矿，必须予以坚决取缔。

（十二）加快提升煤炭生产和设备制造技术水平。

全力推动“高产高效”矿井的建设进程，广泛采用高新技术与先进的采掘技术，摒弃陈旧的技术装备和生产方法，不断提升煤矿的装备现代化程度、系统自动化水平、管理信息化水平以及单位产量和进度的效率。深化煤炭企业与科研院所、高校的合作关系，针对煤炭资源勘探、节水式煤炭开采、煤炭生产技术、瓦斯控制与利用、洁净煤炭、煤化工等领域的关键技术瓶颈开展科研攻关，以促进技术创新体系的构建。同时，积极推动中小煤矿的机械化改造进程，加速培育和壮大服务于煤矿的综合服务企业，构建起健全的技术服务系统。通过引进关键性技术、实现技术贸易融合、进行合作生产以及以市场换技术等多种途径，积极推动我省煤矿专用机械设备相关配套技术的研发，从而显著增强我省在煤炭领域重大技术装备的研发与制造实力。

（十三）建立规范的煤炭市场秩序。

持续维护全省煤炭统一销售体系，依照市场规律，着力培养规模化的煤炭流通企业，提升煤炭行业面对风险的能力，并全方位增强整体的竞争力和调控水平。需充分运用政府职能对煤炭销售市场进行监管和宏观调控，强化供需之间的联系，促进生产与需求直接对接，简化流通环节；同时，需不断优化煤炭经营的管理措施，严格执行煤炭经营许可证的审批流程，增强煤炭市场的监管力度，定期对煤炭品质实施执法检验，严厉打击无证非法经营行为，依法严惩掺假造假及偷逃税款等违法行为。

四、坚持综合治理，实现煤矿安全形势的根本好转

（十四）全面落实煤矿安全生产责任制。

地方各级政府、相关部门以及煤炭企业需严格执行《陕西省人民政府关于进一步加强煤矿安全生产工作的决定》（陕政发〔2005〕10号），依据各自职责，明确分工，加强协作，合力推进煤矿安全生产的各项工作。

（十五）进一步加大煤矿安全投入。

依据企业主导、政府辅助的原则，对中央、地方及企业煤矿安全投入体系进行优化，确立“按需投入”的指导思想。依据陕政发〔2005〕10号文件的规定，自2006年起，对高瓦斯矿井、煤与瓦斯突出矿井、自燃发火严重矿井以及涌水量大的矿井，每吨煤征收20元安全费用；其他矿井则按照国家规定的最高标准收取安全费用，并保证这些费用按照既定用途合理使用。省内各相关财政部门、审计机构、煤炭管理机构和煤矿安全监察部门需强化监管职责，务必保障安全资金得到专款专用。

（十六）提高瓦斯防治技术水平。

强化瓦斯防治工作的组织与协调机制，依据国家煤矿瓦斯治理的整体规划，制定全省煤矿安全改造及瓦斯利用的具体计划，对全省瓦斯治理、利用及防治科技研究等方面进行统一部署，推进全省煤矿瓦斯整治工作的加速落实。同时，激励煤炭企业增强瓦斯（煤层气）的抽采与利用效率，以降低环境污染，并推动循环经济的发展。迅速推进煤炭信息网络及瓦斯监测监控系统的构建，确保至2005年所有高瓦斯矿井实现瓦斯监测监控的全覆盖，国有重要煤炭企业构建局域网络，地方国有及乡镇煤矿实现县（区）级联网，并于2006年上半年完成全省煤炭信息网络的搭建。

（十七）提高煤矿职工队伍素质。

省教育厅与省煤炭工业局需迅速着手研究并制定相关政策，旨在加速煤炭专业人才的培育；同时，指导相关高等院校根据煤炭行业的发展需求，迅速恢复煤炭专业的设置，并扩大招生名额；此外，强化校企合作，变革教育模式，积极推行“订单式”教育；通过设立煤炭专业奖学金、减免学费、企业学校合作、定向培养和学费返还等激励措施，激发学生报考煤炭专业的热情；并且，建立健全企业员工培训体系，特别是对煤矿管理人员及特种作业人员，依法实施强制性的安全培训。推行国家职业资格认证体系，针对煤矿开采等专业技术岗位的员工、特定工种以及井下作业人员，实施职业资格准入和持证上岗制度，并严格执行技术岗位人员配置的标准。

五、加强综合利用与环境治理，发展煤炭循环经济

（十八）推进洁净煤技术产业化发展。

积极推广先进的洁净煤生产与加工技术，依据煤炭开发的整体规划，优先挑选煤炭资源充沛、技术及资金实力强大的煤炭核心企业，致力于洁净煤生产示范项目的建设，以促进洁净煤技术的进步和产业化进程。同时，加快煤炭产品结构的优化调整，重点发展高附加值的精煤、块煤、型煤等产品。此外，积极推广和应用先进的燃煤及环保技术，旨在提升煤炭的利用效率，并降低污染物的排放。

（十九）推进资源综合利用。

秉持高效、清洁、最大化利用的原则，我们应大力推动煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水等与煤炭共生资源的综合开发与有效利用。

大力推广高新技术与前沿实用技术，以提升资源综合利用率，推动水泥、煤矸石、粉煤灰等建材产品的开发，构建煤炭行业特有的建材产业链。财税部门需深化实施资源综合利用的税收减免政策，激励各方对煤矸石、粉煤灰、矿井水、煤矿瓦斯进行资源化处理。在煤炭开采与开发项目的规划及申报过程中，必须制定资源综合使用的方案，且该方案是项目获得批准的必要条件之一。

（二十）明确责任主体，保护和治理矿区生态环境。

煤炭资源的开发与利用需遵循法律要求，进行环境影响的评估和地质灾害风险的评定，同时，对于新建设项目的环保设施以及地质灾害的防治措施，必须与主体工程同步规划、同步设计、同步施工和同步投入使用。依据“开发主体负责保护，污染源头需治理；破坏行为应恢复陕西省人民政府贯彻国务院促进煤炭工业健康发展意见的实施意见，利益所得需补偿”的原则，我们需强化对老矿区环境的修复与整治工作，同时对新矿区进行统一规划陕西省人民政府贯彻国务院促进煤炭工业健康发展意见的实施意见，实施科学开发，确保生态环境和水资源得到有效保护，降低废弃物排放量。此外，运用先进技术预防采煤引发的地面沉降，减轻对环境的破坏，以推动煤炭工业在区域内的可持续发展。

（二十一）大力开展煤炭节约和有效利用。

积极推动煤炭的合理利用、节约使用以及高效利用。我们应大力调整经济布局，改变现有的增长模式，迅速推进产业政策和产品能耗标准的完善，对能源的生产与消费结构进行优化，并积极促进新能源的发展。依托科技进步和创新力量，广泛推广节能设备、技术和工艺。同时，加强科学管理，减少煤炭在生产和流通以及消费过程中的损耗和浪费。确立旨在促进煤炭节约的经济政策、技术规范与法律条文，通过经济激励、法律约束及必要的行政干预，推行全方位、高标准的节能举措，从而在全社会营造出一个既节约又合理使用煤炭的优良氛围。

六、完善行业管理制度，加强政策调控

（二十二）加强煤炭法制建设。

迅速开展对《陕西省煤炭生产管理条例》的研究与制定工作，分阶段推进相关法规与政策体系的健全。提升煤炭开采的准入门槛，优化采矿审批流程，从根本上遏制布局不当、安全条件不足、资源浪费和环境污染的煤矿发展。强化煤炭执法队伍的建设，依照法律法规对煤炭的勘探、开采、加工、销售及使用环节进行监管，为煤炭企业的健康发展营造有利的市场氛围。煤炭企业需严格遵守国家在资源管理、环境保护、安全生产等领域颁布的法律法规、产业规划、技术规范以及标准体系，同时，要构建完善的企业内部技术管理体系，对矿井的设计、施工、技术革新、生产以及加工利用等环节实施规范化管理。

（二十三）切实减轻煤炭企业负担。

依据我国有关企业社会职能分离的方针政策，我们需加快推动煤炭企业社会职能的分离进程。财政部门需遵循1998年国务院对国有重点煤矿管理体制改革的指示，严格执行中央财政对国有重点煤矿所得税的返还政策，及时向上级申请返还资金，并将这些资金全部投入到煤炭企业的改革和发展工作中。同时，我们要坚决杜绝各类非法收费和摊派行为，切实减轻煤炭企业的经济负担。

（二十四）促进煤炭企业的接续发展。

省财政厅与省煤炭工业局需在充分调研的前提下，对煤炭成本核算体系进行优化，并科学界定煤炭企业的成本支出界限。同时，在基础设施建设及财政资金调配等领域，拟定相应的支持措施，以推动矿业城镇产业结构的优化升级和经济的持续增长，并助力资源枯竭型矿山企业实现经济结构的转型。

（二十五）提高矿工劳动保障水平和生活质量。

强化煤矿基础标准化建设，提升设备机械化和自动化程度，优化工作环境，降低矿工劳动负荷；严格监督煤矿作业区域职业危害。企业需定期组织员工进行健康检查及职业病鉴定，切实开展职业病防治工作，确保矿工身心健康；同时，必须与员工签订劳动协议，依照法律规定为矿工办理工伤保险，并按规足额缴纳保险费用。必须认真执行新的入井津贴、班中餐补贴标准。

（二十六）充分发挥行业中介组织作用。

进一步加强对中介市场的培育与规范，让煤炭学会、煤炭工业协会等中介机构在技术服务、安全评估、市场拓展、信息咨询服务以及行业自律等多个领域发挥积极作用，确保为我省煤炭工业的持续健康发展提供高质量的服务。

陕西省人民政府办公厅

二六年一月二十六日