资源枯竭型城市高质量转型：项目谋划与绩效评价提升行动

资源枯竭型城市高质量转型：项目谋划与绩效评价提升行动

资源枯竭型城市，因资源开发步入衰退阶段，发展受到制约，成为全国推进高质量发展的一大难点和重点。要实现高质量的转型发展，必须高度重视项目的规划和资金的筹集，确保项目建设工作扎实有效。此外，还需切实提升统计和转型绩效评价报告的质量，全方位展示资源枯竭型城市在新时代转型发展中的新风貌。

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资源枯竭型城市高质量转型发展的内涵

资源枯竭型城市，即那些矿产资源开发步入衰退或面临枯竭的城市，它们的累计开采量已经超过了可采储量的70%。这类城市对资源产业的依赖程度较高，一旦资源枯竭，城市发展将受到严重制约，因此，它们亟需寻求转型，并且这种转型必须是高质量的。

依据2013年国务院颁布的《全国资源型城市可持续发展规划》（2013至2020年），我国共有262座资源型城市，其中67座城市（包括县和区）属于资源枯竭类型。这些城市面临经济发展滞后的困境，民生问题显著，同时生态环境的负担也相当沉重。务必着力推动替代产业的快速发展，以提升可持续发展的潜力；加紧对废弃矿坑、沉陷区等地质灾害隐患进行综合整治；同时，推动失业矿工实现再就业，并积极推动棚户区的改造工作。进行这一转型项目，所需资金投入十分庞大，初期阶段必须依赖于中央财政的资助。然而，更为重要的是，资源耗竭型城市在有效运用中央财政资金的基础上，还需结合自身资源优势和外部发展环境，精心策划高品质的转型项目，并从多个渠道广泛筹集资金，以达成既定的转型目标。

表1：资源枯竭型城市名单

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资源枯竭型城市高质量转型发展财政政策

（一）中央财政支持

中央财政针对资源枯竭型城市制定了两个具体支持措施，这些措施着重于推动产业转型升级、提升居民生活品质，并致力于生态修复和环境保护等基础性及公益性质项目的实施。

《关于中央对地方资源枯竭城市实施转移支付的规定》（编号财预〔2022〕55号），简称“中央转移支付”。该办法的补助对象涵盖：由国务院审批的资源枯竭型城市、独立工矿区以及采煤沉陷区，还包括秦岭、木里矿区等因矿业权退出而需进行生态环境综合整治的区域。转移支付资金主要用于一般性转移支付，着重处理资源开发引发的社保欠账、环境保护的修复工作、棚户区的搬迁与改造、塌陷区的治理、矿业权的退出以及公共基础设施建设等方面的历史遗留问题，同时用于解决民生政策中的欠账问题。此资金不得用于政府性楼堂馆所等中央明确禁止的支出项目。资源枯竭城市的转移支付计算方式具体如下：它包括资源枯竭城市补助、独立工矿区以及采煤沉陷区补助、矿业权退出和环境整治补助，同时还会根据绩效考评结果进行奖惩的加减。绩效考评的奖惩机制针对资源枯竭型城市转型发展及资金运用管理等方面的工作状况进行评估，对那些转型成效显著、资金使用效率高的地区实施奖励措施；而对于那些工作表现不理想、资金使用效益低下的地区，则会根据具体情况进行转移支付资金的扣减或取消当年的补助。

《中央预算内投资专项管理办法》（发改振兴〔2019〕1818号），亦称作“资源型地区转型发展专项”，系国家发改委为促进采煤沉陷区、独立工矿区等资源型地区实现高质量发展，提升中央预算内投资的使用效率，将《采煤沉陷区综合治理专项管理办法》（发改振兴规〔2016〕2739号）与《独立工矿区改造搬迁专项管理办法》（发改振兴规〔2016〕982号）合并而成的。

资源型地区转型发展专项主要支持以下具体方向：

该项目涉及避险搬迁，涵盖保障性住房工程及农村危房改造政策之外，存在重大安全隐患区域的居民搬迁安置以及相关配套设施的建设。

基础设施与公共服务设施相关项目，涵盖道路、供水、供电、供气、供暖等基础建设，以及教育、文化、医疗卫生和社区服务等公共服务设施的升级与新建工程。

生态修复与环境整治项目涵盖了因资源开采导致的生态破坏和环境污染的修复与整治工作，同时还包括了重大地质灾害隐患的治理以及地质灾害监测和防控设施的建设。

该项目旨在继续推进替代产业平台的建设，涵盖多个方面：一是吸纳社区劳动力就业；二是建设承接与推动替代产业发展的产业园区和集聚区；三是完善相关基础设施及辅助设施。

资源型地区转型发展专项资金通过切块方式分配给相关省（区、市）的发展改革委员会，之后由这些委员会将资金分配到具体项目，中央预算内投资的安排具有补助性质。补助比例为项目固定资产投资的30%，且对每个项目的补助金额最高不超过5000万元。

（二）省级财政结合中央补助支持

山东省财政厅颁布了《关于印发山东省资源枯竭城市转移支付管理暂行办法的通知》（编号鲁财预〔2017〕43号），该通知规定了对补助对象执行一般性转移支付。对于资源枯竭城市，其首轮补助的期限设定为4年，一旦首轮补助到期，将依据国家相关部门的评价结果，对转型未果的市县继续提供5年的补助。补助政策结束后，将以补助额度在退坡前一年的标准为基准，逐年递减，分四年实施，每年减少20%的补助金额。对于独立工矿区以及采煤塌陷地等历史老工业区，其补助期限限定为三年，到期后相应的补助措施将予以取消。

安徽省财政厅发布皖财预〔2022〕511号文件、河南省财政厅发布豫财预〔2022〕70号文件、江西省财政厅发布赣财预〔2023〕17号文件、广东省财政厅发布粤财预〔2023〕65号文件，还有陕西省财政厅发布的陕财办预〔2022〕54号文件，这些省份的财政部门均发布了各自的省级财政扶持措施。

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基于转型绩效评价导向的项目谋划方向

2010年8月18日，国家发展改革委办公厅颁布了《关于启动首批资源枯竭型城市转型效果评估的通告》（文号：发改办东北[2010]1998号），其中关键信息涉及对首批12座资源枯竭型城市（包括伊春市、大兴安岭地区、辽源市、白山市、阜新市、盘锦市、萍乡市、焦作市、大冶市、个旧市、石嘴山市、白银市）进行转型效果评估（实则是对这些城市资源枯竭转移支付资金使用效果的评价）资源枯竭型城市高质量转型：项目谋划与绩效评价提升行动，评估工作将分三个阶段实施：首先，地方进行评估。省级发展改革委负责对本省区域内资源枯竭城市的转型工作进行评估，紧随其后的是，由第三方机构进行评估；接着，国家发改委委托相关科研单位和专家，对首批资源枯竭城市过去四年转型过程中的成果、经验以及转型模式进行整理和总结；最后，进行全面的评估。国家发改委联合相关机构对资源耗尽的城市进行了细致的考察，经过对多个方面的数据收集与分析，提交了多份评价和评估报告，最终汇总编制出了全面的评估总结。

转型评估重点如下：

对评估转型成果的关键指标进行深入剖析与评估。特别关注采掘业和原材料加工业的比重、经济增长速度、财政收入增速、失业率、最低生活保障覆盖人数比例以及环境治理成效资源枯竭型城市高质量转型：项目谋划与绩效评价提升行动，同时进行历史数据的纵向对比和与全省整体水平的横向对比。

对《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号）中提出的各项关键任务，如培育和壮大接续替代产业、着力解决就业等社会问题、强化环境整治与生态保护、加强资源勘探与矿业权管理、构建资源型城市可持续发展长效机制、增强政策扶持力度等，进行深入分析及评估。这包括对为实现这些任务所采取的具体政策措施、建设的重大项目、取得的实际成效、存在的问题及其成因等方面的综合考量。

对资源枯竭型城市转型过程中的经济发展模式变革进行深入剖析，同时，这一转型实践为全省乃至全国范围内经济发展模式的转变提供了宝贵的经验和启示。

对转型策略及成功案例进行深入梳理和提炼。立足于应对资源耗尽型城市转型这一全球性挑战，提炼出具有普遍参考价值的转型策略和模式。

在转型过程中，我们需关注经济、社会、生态环境、体制机制等方面的核心问题和严峻挑战。同时，结合转型进程的实际进展以及国内外发展环境的新动态，我们应提出一系列促进资源型城市转型及实现可持续发展的政策性建议。

2013年，财政部、国家发改委、国土资源部及国家统计局联合出台了《资源枯竭城市转型年度绩效考核评价办法（试行）》，该办法对资源枯竭城市在转型前后的经济结构、民生状况以及环境治理等方面进行了综合评估。依据评估结果，中央财政将实施奖惩措施，并据此调整转移支付额度。

转型绩效评价体系中的标准划分为了两大类：一类是通用指标，另一类是特色指标。通用指标涵盖了经济增长、民众福祉提升以及环境整治三个方面。而特色指标则细分为煤炭、金属、油气和林业等类别，随后根据各类资源的特性来设定相应的评价指标。

表2：转型绩效评价办法评价指标

分析转型效果的评价标准，我们能够得知：资源耗尽的城市在转型过程中，需从产业项目规划着手，调整产业结构，转换发展路径，加大研发资金的投入，从而提升新产业领域的产值比重，增强地区及行业的竞争力。一旦产业结构实现有效转型，财政收入随之增长，便具备了推动民生就业、提高居民收入和社会保障能力的条件。环境整治计划的制定需采取多种策略，增强对中央预算内投资专项支持方向的研究投入，并提前做好项目的准备工作。

此外，针对转型绩效评价办法的指标体系，资源枯竭型城市需深入剖析自身短板，从政策制定和资金调配两方面入手，有针对性地制定和规划弥补关键指标和重点项目，从而在源头上优化转型数据指标，提高评价水平。评价等级的上升将有助于中央预算内专项资金的有效争取，推动转型发展资金的良性循环。

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资源枯竭型城市高质量转型发展项目谋划成功经验

“濮阳经验”堪称资源型地区转型及采煤沉陷区综合整治的典范之一。濮阳市破题资源枯竭型城市转型，这座河南省因石油而崛起的城市，随着油气产量的减少，于2011年被评为全国第三批资源枯竭型城市。对于资源型城市而言，实现转型发展，项目规划和建设扮演着至关重要的角色。濮阳市坚定不移地贯彻“以项目为核心”的发展思路，着力发展石油化工、装备制造、食品加工等三大主导产业，同时培育现代家居、羽绒服饰加工、生物基材料等三个特色产业集群，并已顺利推进了产业转型升级的战略举措。此外，我们应深入推进创新驱动发展战略的全面实施，聚焦于绿色化工、生物基材料等关键领域，设立产业创新中心和公共研发中心，全市已拥有各类研发平台共计502家，创新的力量正成为濮阳实现转型升级的强劲动力。在项目建设领域，濮阳实施了包括机制创新、规划布局、招商引资、保障措施、调度管理以及环境营造在内的全方位策略。在项目规划层面，全市统一部署，分阶段对2377个关键领域项目进行策划、论证和筛选，总投资额高达7232亿元。针对传统产业的升级改造、新兴产业的培育扩张以及未来产业的战略布局，共储备了968个“四新”产业及食品、家居、羽绒等特色项目，总投资额为4860亿元。

濮阳的实践表明，对基础设施建设的关注构成了“濮阳模式”的一个关键要素。

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资源枯竭型城市高质量转型发展项目谋划与绩效评价提升建议

资源枯竭型城市面临的主要挑战在于其产业结构失衡，国有企业的生机与活力相对匮乏，市场化的进程尚显缓慢。为了达成高质量转型与发展的目标，我们必须重视项目的精心规划，同时推动创新驱动，增强转型的质量和成效。以下提出三点具体建议：

（一）学习典型转型经验，坚持特色发展之路

2021年，我国国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部以及国家开发银行等部门联合发布了《“十四五”期间支持老工业城市与资源型城市产业转型升级示范区建设的实施方案》，这一方案不仅为产业转型升级示范区的建设提供了可供借鉴的发展范例，而且在全国范围内推广了60项典型的建设经验与做法。当前，这20个示范区已成为推动创新驱动转型发展的先锋、引领新旧动能转换的排头兵。同时，泸州市、淄博淄川区以及泸州本身，分别连续七次、六次以及六次荣获国家发改委举办的转型绩效评价“优秀”等级。这些转型升级的典型案例，值得我们深入探究与学习。

转型过程中的经验积累固然关键，然而，我们必须将之与个人或组织的成长根基以及独特的资源条件相结合，同时，深入分析特定区域和行业的独特优势，从而确保项目建设的坚实与有效。

（二）筹集各方面转型资金

项目开发需紧密围绕《中央对地方资源枯竭城市转移支付办法》及《资源型地区转型发展中央预算内投资专项资金》的扶持导向，严格按照规定，主动积极地去争取所需资金。为了实现产业结构的优化升级、环境的整治优化以及民众生活水平的提升，仅凭中央及地方提供的转型资金是不足以支撑的。因此，我们需主动争取高新技术产业发展的专项资金、先进制造业与现代服务业的专项扶持资金等产业支持资金，以此来塑造自身的产业特色，并增强创新能力。此外，在环境整治的投入上需注重多样性，一方面，我们应主动争取中央预算内资金中的土壤污染治理、重点生态保护修复治理以及大气污染防治等专项资金；另一方面，对于那些具备盈利潜力的环境项目，可考虑发行地方政府专项债券，而对于那些能够促进产业整合的项目破题资源枯竭型城市转型，则可规划为EOD项目，并借助市场化手段向政策性金融机构申请融资，以此拓宽资金筹集渠道，延伸至金融机构。城市资源耗尽后，实现高质量转型发展亟需整合多渠道资金，同时集中力量推进关键的发展工程、重要的民生工程以及具有显著带动效应的项目。

（三）重视转型绩效评价提升工作

将转型绩效评价标准提升至“优秀”对争取中央资金具有显著影响，故需给予高度重视。首先，需切实加强统计数据收集，进行科学监测和深入调研；其次，需对比分析评价指标，找出不足之处，精确规划项目；再次，必须严格执行“三个一批”举措，确保转型工作取得实效；最后，应邀请具有丰富经验的咨询机构破题资源枯竭型城市转型，提高转型绩效评价报告的质量。

短期内，资源耗尽的城市可将提高转型成效的评估等级作为首要目标，精心规划项目，提高报告编制水平。而从中长期来看，需在产业升级、环境治理、民生改善、创新驱动和对外开放等多个领域，精心筛选并策划出具有关键性和高质素的项目，整合各渠道资金，加速推进项目实施，确保资源枯竭城市转型发展的持续性和高质量。

这些提议不仅针对资源耗尽的城市，也对资源丰富、非资源依赖的城市同样适用。我们应从绿色、创新、开放和可持续发展的多个绩效指标着手，借鉴过往经验，着力推进结构调整，强化项目实施，充分利用资金和政策等工具。在借鉴前人经验的基础上，我们应积极行动，如此一来，又怎能担心转型升级无法取得成功呢？